近日，财政在答复全国代表的有关建议时表示，将与有关门合作，推动PPP法规早日出台，为PPP项目的规范实施提供法律保障。同时指出，一些地方项目采用“授权运营”（ABO）和“融资+总承包”（F+EPC）的模式，存在隐性债务风险，我国现行投融资体制的弱点是投资法制滞后。例如，投资规模超过15万亿元的与社会资本合作（PPP）项目仍然没有上级监管，最近正在制定的PPP法规没有如期实施，财政在答复全国代表的有关建议时表示，将与有关门合作，推动PPP法规早日出台，为PPP项目的规范实施提供法律保障。同时指出，一些地方采用“授权运营”（ABO）和“融资+总承包”（F+EPC）模式项目，存在隐性债务风险，PPP立法难以出台，需要加快。自2014年以来，PPP模式“迅猛增长”，项目数量和投资规模幅增加。为防范风险，自2017年以来，财政等门加强监管，清理了量不合格项目，截至8月21日，财政PPP中心数据显示，PPP已进入规范化发展期，为促进PPP规范发展，早在2017年7月，已将10113个项目投入PPP综合信息平台项目图书馆管理库，投资约15.8万亿元，征求了《基础设施和公共服务领域与社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“PPP条例征求意见稿”）的意见。与财政、发展和等门以往的规定相比，PPP法规具有的法律水平，受到投资者的高度期待，办公已下发文件，要求在2018年底前制定并发布PPP法规，这是司法、发展和以及财政的职责。然而，PPP法规目前尚未发布。财政在上述回复中表示，由于现行PPP管理体系的法律水平和有效性较低，且在法律层面上对PPP的内涵、外延和责任划分缺乏统一的规定，目前PPP的推广仍面临政策预期不稳定、管理责任不明确、程序衔接不畅等问题，清华学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉《第一财经》，PPP监管的困难在于PPP涉及面广，发展和、财政、审计署和各行业委之间的许多职责和权利难以协调。而且，之前很多相关法律没有考虑到PPP的特殊性，法规水平低于法律，因此相关法律冲突难以解决
财政PPP中心焦小平，认为引入PPP法规是消除制约PPP和发展的体制和制度障碍的关键措施。目前，迫切需要引入PPP法规，统一顶层制度设计，解决历史遗留的分权治理问题，系统优化经营环境，加强对所有合作伙伴权益的保护，稳定发展预期，财政表示，将与司法等相关方合作，进一步加强对PPP内涵与外延、职责分工、程序衔接、，PPP与PPP法规等相关立法工作中其他非传统投融资模式的界限，以促进PPP法规的早日颁布，为PPP项目的规范实施提供法律保障。在上述回复中，要警惕abo等模式的隐性债务风险，财政表示，由于PPP监管力度加等原因，一些地方开始实施“授权运营”（ABO）、“融资+总承包”（F+EPC）等无制度、无规范的模式，因此，地方隐性债务风险存在一定的隐患“地方喜欢使用ABO和F+EPC模式来做项目，主要是为了避免委的监督，以严格控制举债，简化流程，尽快启动项目，并可以利用企业的信贷融资和能力。这两种模式在过去两年中使用得更多。”王守庆表示，一位地方财政官员告诉第一财经，目前，地方基础设施项目的主流仍然是发行地方债券进行融资，其他融资方式并存。上述两种模式的优点是，一方面提前解决了项目融资问题，另一方面便于城市投资或国有企业直接参与项目。这两种模式的实施主体一般是国有企业或融资平台。一旦项目出现问题，可能不得不支付，因此可能存在隐性债务风险，王守庆表示，ABO项目有两种情况。如果当地将ABO项目交给当地融资平台公司，平台公司将寻找投资者共同合作。如果投资者无法从项目本身产生的直接或间接现金流中收回投资和贷款，ABO需要平台公司用自己的现金和资产补贴投资者；如果平台公司无法补贴且与不脱钩，则可能成为的还款责任，形成的隐性债务。如果直接将ABO项目交给非平台公司的投资者，情况类似，但也违反了招标法。F+EPC与ABO类似，但中间可能没有平台公司，PPP专家、悦咨询董事长金永祥告诉第一财经，ABO是一家由地方控制的国有企业。传统上，地方与国有企业之间的界限非常模糊，导致许多隐性债务风险。ABO明确了地方与其控制的国有企业之间的界限，这有助于减少隐性债务。在ABO模式下，金融机构可以做出更好的判断，不再简单地提供信贷背书的融资。目前，ABO没有明确的政策规定，因此有必要在研究实际案例的基础上进一步完善政策。他认为，F+EPC模式是社会资本与之间的合作，但与现行预算法和PPP政策存在一些冲突。在实践中，地方、社会资本政和金融机构对这种模式更加谨慎。但是，由于地方稳定增长的压力较，PPP监管日益严格，这种模式也有一定的需求和市场规模。我们不应简单地否认，F+EPC是一种可选模式，通过完善F+EPC政策，可以将其纳入PPP的范围。《十四五规划纲要》提出，要规范有序地推进PPP。金永祥认为，经过前期政策调整，PPP已经进入成熟阶段，稳定而深远。例如，PPP政策将不再剧烈波动。PPP已成为基础设施投融资的规范化工具之一。随着早期行政推动色彩的淡化，PPP的发展将回归市场逻辑。早期PPP发展的热潮并不合理，但有可能保持下去。由于前几年PPP项目进展迅速，许多项目需要支付或补贴。分项目原有实施方案较差，或合同签订不完整。由于PPP清理整顿、地方变化、审计口径不同等因素，项目纠纷越来越多。一些地方财力不足，难以及时支付项目费用或补贴，值得关注财政部很清楚！推动PPP法规的引入。这两类项目都存在隐性债务风险
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